Электронная библиотека
публикации о музее-заповеднике «Кижи»

Аннотация: Коренные преобразования, ставшие продолжением начинаний Петра I в области городского управления, были проведены Екатериной II в ходе реформы местного самоуправления 17751785 гг. Внедрение положений нового закона в городах Западной Сибири имело ряд специфических особенностей, оказавших значительное влияние на традиционный уклад и формирование общественного быта горожан.

Ключевые слова: городское управление; Западная Сибирь; общественный быт; горожане; реформа;

Summary: Radical transformation that continued the beginnings of Peter I in the field of urban management, were conducted by Catherine II in the course of the reform of local self–government 1775–1785. The Implementation of the provisions of the new law in the cities of Western Siberia had some peculiarities, has had a significant impact on the traditional way of life and the formation of the public life of citizens.

Keywords: urban management; Western Siberia; public life; citizens; reform;

стр. 155Коренные преобразования, ставшие продолжением начинаний Петра I в области городского управления, были проведены Екатериной II в ходе реформы местного самоуправления и судебной системы 1775–1785 гг. Причиной проводившихся перемен являлось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально–экономического уклада, усилившейся тенденции промышленно–торгового и финансового развития и другим проведенными властью мерам по стимулированию экономики. Жизнь городов усложнялась, они разрастались, возникали новые отрасли хозяйства. Социальная структура жителей усложнялась, само городское население получило собирательное наименование «городовые обыватели» или «мещане». Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.[текст с сайта музея-заповедника "Кижи": http://kizhi.karelia.ru]

Еще Манифестом от 14 декабря 1766 г. о созыве Уложенной комиссии введены новое понятие «город» как тяглая и юридическая единица, выборные городские головы, баллотировка шарами, известная в России начиная с эпохи Петра I при принятии коллективных решений в учреждениях. [1] По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы, но лишь после получения специальной грамоты от императора с высочайше утвержденным гербом и планом. Города при этом попадали в определенную систему иерархии: губернский, уездный, заштатный (не имевший уезда). Наравне с этим продолжал действовать городской магистрат, но только как сословный суд первой инстанции для горожан.

Наряду с реорганизацией губерний и учреждением института наместничества для достижения целей налоговой и карательной политики государства в 1785 г. была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», более известная как «Жалованная грамота городам». Согласно ей, все население города («городские обыватели») делилось на 6 разрядов: настоящие городовые обыватели (владельцы домов и земель в черте города), купцы всех гильдий, иностранные и иногородние гости, именитые граждане (зажиточные купцы, богатые банкиры и городская интеллигенция), цеховые ремесленники и посадские (не имеющие недвижимости и занимающиеся промыслами). С конца XVIII в. представителей последних двух разрядов стали именовать мещанами. Каждая из групп имела как свои привилегии, так и обязанности. Первые 4 категории были освобождены от телесных наказаний, купцы не платили подати, а цеховики имели монопольное право на открытие ремесленных заведений. Все повинности ложились на ремесленников и посадских. [2]

«Грамота…» также восстанавливала органы сословного городского самоуправления, главным из которых было избираемое на основании имущественного и возрастного ценза городское собрание всех обывателей. Оно избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, заседателей от городского сословия в общественные учреждения, а также выбирало распорядительный орган – городскую думу (городского голову и по одному гласному от 6 групп населения). Собиравшаяся раз в три года городская дума, в свою очередь, формировала из своего же состава исполнительный орган – еженедельно заседавшую шестигласную думу. Таким образом, общая дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, в то время как шестигласная – для повседневного ведения дел. Их стр. 156 деятельность находилась под полным контролем губернатора, органов государственного управления и тормозилась недостаточным финансированием, являясь хозяйственно–административным дополнением к аппарату управления. Наряду с общими сословными органами были созданы и частные: купеческие общества и управы, ремесленные сходы и др., решавшие узкопрофессиональные дела. А. А. Кизеветтер считал, что «разделение градского общества на шесть разрядов также вводилось впервые, но многие из этих разрядов, в сущности, существовали и раньше, и главной новостью было как раз объединение их на поприще всесословного общегородского самоуправления». [3] Другой темой, не получившей полной ясности в «Грамоте…», был вопрос о том, можно ли одновременно принадлежать к нескольким разрядам и на городских выборах голосовать сразу по нескольким куриям. На практике допускалась принадлежность и к «настоящим городовым обывателям», и к купцам или сразу к трем категориям, включая и цеховых ремесленников. Впоследствии Сенат частично решил эту проблему, разрешив совмещать в одном лице принадлежность к нескольким группам населения при условии несения государственных повинностей «по обоим званиям». [4] После прецедентов и продолжительных споров решился вопрос и с принадлежностью проживавших в городах дворян – на основании указа Сената от 26 октября 1790 г. им было запрещено вступать в гильдии купцов, принадлежать теперь они могли, согласно ст. 132 Городового положения, только к разряду настоящих городовых обывателей или именитых граждан. [5]

В городском управлении были введены полицейские черты. В 1782 г. принят «Устав благочиния или полицейский», определявший устройство полицейского аппарата городов. Его основным органом стала «управа благочиния», которую возглавлял обер–полицейский (в губернских городах полицмейстер или обер–комендант, в уездных – городничий, приставы и ратманы). Управа охраняла порядок в городе, заведовала благоустройством и торговлей и пр. В целях эффективности полицейско–карательного аппарата крупные города (с числом дворов свыше 4 тыс.) были поделены на особые округа – части по 200–700 дворов во главе с частными приставами, делившиеся в свою очередь на кварталы по 50–100 дворов под началом квартального надзирателя. [6]

В Сибири после екатерининской реформы 1775 г. были восстановлены губернский и городовые магистраты. Города были окончательно выделены из округи, впервые введена должность городничего как единственного представителя администрации в городе, а также уездного воеводы (исправника) как представителя короны в округе. В Тобольске и Колывани были учреждены губернские магистраты, в Томске – областной магистрат. Городовые магистраты были открыты в 5 городах Колыванского наместничества и 16 городах Тобольского наместничества, а в 16 «штатных городах» (административных центрах уездов) Западной Сибири из–за малочисленности посадов вместо магистратов были созданы ратуши. Магистраты и ратуши взымали налоги, обеспечивали проведение рекрутской повинности, одновременно они были сословными судебными органами для ведения уголовных дел городских сословий. В их подчинении были также словесные суды, которые рассматривали небольшие по сумме гражданско–правовые споры. [7] Наряду с этим Екатерина II пыталась сформировать из всех сословий ряд локальных организаций, дав им обнародованные права по внутреннему управлению.[текст с сайта музея-заповедника "Кижи": http://kizhi.karelia.ru]

Создание местных органов власти в Западной Сибири на протяжении столетия (посл. четверть XVIII – 70–е гг. XIX вв.) не была одинаково. Городские думы в 1788 – нач. 1790–х гг. были организованы в 8 городах Тобольского наместничества: Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Енисейске, На- рыме, Туруханске и Омске. Их состав строился исходя из местных особенностей. Наиболее демократичным формирование распорядительного органа представляется в Тобольске – в состав городской думы здесь входило по 2 представителя от каждого сословия домовладельцев в пределах городской черты: духовенства, военных и штатских чиновников, крещеных татар, купцов, мещан и цеховых. В Омске в первую думу 1790 г. попали 2 гласных от Омского пограничного батальона, священник, винный пристав, цеховой, казачий прапорщик и мещанин; в Тарскую думу образца 1789 г. – по одному делегату от чиновников, казаков, ямщиков, духовенства, ясачных татар, бухарцев, по двое – от государственных крестьян, мещан, цеховых и купцов. К началу Х! Х в. лишь в крупных городах региона – Туринске, Таре, Тобольске и Тюмени – действовали думы и магистраты. В других центрах края местное самоуправление было представлено в упрощенном виде. Практически все уездные города Западной Сибири, за исключением Тюмени, не смогли содержать органы городского самоуправления в полной мере и были признаны «малолюдными». В них вместо дум создавались городские управы стр. 157 во главе с городскими старостами и ратуши. Последние представляли собой специфические судебнохозяйственные учреждения, юрисдикция которых распространялась в первую очередь на мещан и купцов. Несмотря на иную структуру, выборные органы уездных сибирских городов также находились под полным контролем администрации. [8]

Такие категории населения, как цеховые ремесленники, иностранные гости и именитые граждане, отсутствовали в городах Сибири или составляли незначительное число. Поэтому в силу сложившейся сословной системы самоуправление местными городами в большой степени принадлежало зажиточному купечеству и мещанству. Однако круг избирателей был очень узок. Например, в начале XIX в. городское собрание Тобольска составляло лишь 100 человек. Шестигласные думы за Уралом создавались только там, где были магистраты, свидетельствовавшие о значимости центра. Так, в Таре к концу 80–х гг. XVIII в. такой орган включал городского голову, штатского чиновника от «настоящих городских обывателей» и 2 депутата от городских сословий. На практике роль муниципалитетов была еще более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городские думы были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы. Ввиду доведенной до абсурда централизации решение почти каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Думы зачастую выполняли лишь поручения по наряду губернских правлений. Это обстоятельство, а также обременительность и непрестижность работы на выборных должностях до либеральных преобразований 1870–х гг. приводили к пассивности обывателей и стремлению уклониться от службы.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядительного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим». [9] Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, “городские обыватели” не имели возможности сложиться в одно “общество градское” и развить свое самоуправление». [10] Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов. По мнению ряда ученых, в городском управлении второй половины XVIII в. усилились бюрократическая централизация и полицейзация. Положительным моментом внедрения новой структуры управления городами представляется номинальное разделение административного аппарата на три ветви власти: исполнительную (шестигласная дума), распорядительную (общая дума) и судебную (магистраты). На концепцию такого распределения полномочий в городах, вероятно, повлияла екатерининская политика «просвещенного абсолютизма», одна из идей которой теоретически базировалась на учении французского ученого и философа Ш.–Л. Монтескье о принципе разделения властей.

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи» стала первым в истории административно–властной системы России развернутым законом организации городского управления, заложившим на весь последующий период, вплоть до реформ 1860–1870–х гг., структуру общественного управления городами. Она не только сохранила государственное городское регулирование и определила юридический статус посадского населения, но и предусмотрела организацию ремесленно–цехового устройства и общественное самоуправление с подчинением царской администрации. Город получил статус юридического лица, право обладать недвижимым имуществом и формировать казну. С другой стороны, система управления строилась по–прежнему на фундаменте основных устоев самодержавия, крепостничества, вотчинно–поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. [11] Полномочия учреждений самоуправления были урезаны, а их деятельность находилась под контролем государственных органов. На деле это привело к оформлению сословного, дворянского управления, вытеснившего более действенное земское. [12] Однако в Сибири, ввиду отсутствия помещиков и малочисленности дворянства, ставка делалась на более активное и заинтересованное купечество.

Муниципальное управление, основанное на «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи», просуществовало в Западной Сибири вплоть до 70–х годов Х! Х в., не действуя только в небольшой перерыв в 1796–1801 гг. В конце XVIII в. при Павле I меры были направлены на ограничение привилегий и ослабление положения дворянства. Городское руководство было радикально изменено на немецкий манер, объединив и без того слабое сословное управление с полицейскими органами.[текст с сайта музея-заповедника "Кижи": http://kizhi.karelia.ru]

• [1] Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. СПб., 1830. Т. 17. С.1092–1110. Статья 12801(далее – ПСЗРИ).
• [2] ПСЗРИ. Собр. 1. СПб., 1830. Т. 12. С. 358–384. Статья 16187.
• [3] КизеветтерА. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: опыт исторического комментария. М., 1909. С. 336–344.
• [4] ПСЗРИ. Собр. 1. СПб., 1830. Т. 23. С. 463–465. Статья 17157.
• [5] Там же. С. 175–181. Статья 16914.
• [6] ПСЗРИ. Собр. 1. СПб., 1830. Т. 21. С. 461–488. Статья 15379.
• [7] Коновалов И. А. Особенности городского самоуправления в Западной Сибири в XVIII -XIX вв. // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 3 (4). С. 57–60.
• [8] Там же.
• [9] Ключевский В. О. Сочинения: В 9 т. М., 1989. Т. 5: Курс русской истории. С. 112.
• [10] Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. М., 1993. С. 286.
• [11] Игнатов В. Г. История государственного управления России. Учебник. Ростов н/Д, 2002.
• [12] КолюпановН. Очерк внутреннего управления в России при императрице Екатерине II // Русская мысль. 183. № 2. С. 63–99.